Vallitsee laaja yksimielisyys tarpeesta toimia avoimemmin ja tietää – ja tarvittaessa rajoittaa – lobbaajien mahdollisuuksia vaikuttaa hallituksen päätöksentekoon.
On lobbaajana sitten suuri tai pieni yritys, etujärjestö tai kansalaisjärjestö, oleellista on, että kansalaiset tietävät, kenellä virkamiesten itsensä lisäksi on ollut vaikutusta tietyn päätöksen tai lainsäädännön valmisteluun ja muotoiluun.
Yksi tapa varmistaa tiedonsaanti on säännellä lobbaamista ja vaatia, että lobbaajat raportoivat lobbaustoiminnastaan. Läpinäkyvyyden parantamisen lisäksi tälläinen rekisteri helpottaisi tarvittaessa lobbaustoiminnan rajoittamisen toimeenpanoa.
Pelkkä sääntely ja valvonta ei kuitenkaan riitä tekemään yksityisten intressien vaikutuksesta läpinäkyvää. Jotta kansalainen voi selvittää, kuinka tietty päätös on syntynyt on oleellista, että julkishallinto julkaisee ennalta määritellyt tiedot oma-aloitteisesti.
Access Info Europe -järjestö on julkaissut suosituksen niistä tiedoista, joihin yleisöllä tulisi olla pääsy, jotta lobbaus olisi läpinäkyvää. Ideaalitilanteessa nämä tiedot julkistettaisiin oma-aloitteisesti niin, että tiedoista ilmenisi mihin tiettyyn päätöksentekoprosessiin on vaikutettu. Vähintäänkin tietojen tulisi olla saatavilla pyydettäessä julkisuuslain perusteella.
Tämän on vahvistanut myös EU:n yleinen tuomioistuin: “Se, että kansalaiset käyttävät demokraattisia oikeuksiaan, edellyttää, että on mahdollista seurata yksityiskohtaisesti lainsäädäntömenettelyihin osallistuvien toimielinten päätöksentekokäytäntöä ja saada tutustua kaikkiin asian kannalta merkityksellisiin tietoihin.”
I. Läpinäkyvän lobbaamisen julkisuusstandardi
Kaikkien julkisia päätöksiä valmistelevien julkishallinnon toimijoiden – mukaan lukien eduskunnan, hallituksen, ministeriöiden, virastojen ja kunnallishallinnon edustajien – tulisi julkistaa seuraavassa kuvaillut tiedot. Samat periaatteet koskevat myös Euroopan Unionia.
1. Tiedot tapaamisesta ja julkiset kalenterit
Julkishallinnon edustajien ja lobbaajien väliset tapaamiset ovat yksi merkittävistä päätösvalmisteluun vaikuttavista tilanteista. On oleellista, että tiedot tapaamisista ovat julkista avointa tietoa. Tämän takaamiseksi seuraavat tiedot tulisi julkistaa:
Tieto tapaamisista julkistahallinnon edustajan ja etujärjestön edustajien välillä:
- Tapaamiset julkishallinnon tiloissa.
Esimerkiksi Access Info Europe -järjestö osallistui tiettynä päivänä tapaamiseen Euroopan komissiossa, missä keskusteltiin EU:n lobbausrekisteristä muiden järjestöjen kanssa.
- Lobbaajien järjestämät tapaamiset, konferenssit ja tapahtumat, joihin julkishallinnon edustaja on soallistunut.
Esimerkiksi Access Info Europe järjestu muiden ALTER-EU jäsenten kanssa tapahtuman lobbaamisen läpinäkyvyydestä, mihin osallstui edustajia Euroopan komissiosta sekä parlamentista.
Julkisishallinnon vaikuttajien julkiset kalenterit:
Julkishallinnon vaikuttajiksi katsottaisiin äänestämällä valittujen tahojen lisäksi sellaiset nimitetyt julkishallinnon edustajat kuten ministerit, kansliapäälliköt ja virastojen johtajat, joilla on erityistä vaikutusvaltaa julkisiin päätösprosesseihin. Kansanedustajien ja kunnanvaltuutettujen tulisi raportoida kaikista tapaamisista lobbaajien kanssa, mutta yksittäisten äänestäjien tapaamisia ei tarvisi eritellä.
2. Etujärjestöjen toimittamat dokumentit aina julki
Julkishallinnon tahon tulisi julkaista kaikki valmisteilla olevaan asiaan sekä vasta harkinnassa olevaan valmisteluun liittyvä lobbaajien toimittama dokumentaatio, joka pyrkii tiedottamaan tai vaikuttamaan julkishallinnon edustajaan asiasta, joka on kyseisen julkishallinnon tahon vastuualueella. Julkaisuvelvollisuus koskisi myös julkisen kuulemis- ja lausuntovaiheiden ulkopuolella vastaanotettua materiaalia.
3. Tapaamisten asialistat ja pöytäkirjat julki
Kaikista julkishallinnon järjestämistä tapaamisesta, jotka liittyvät valmisteilla olevaan päätösvamisteluun, tulisi pitää sellaisella tarkkuudella asialistat, että yleisö voi asialistan perusteella ymmärtää, mitä asioita tapaamisessa käsiteltiin. Tapaamisten asialistat tulisi julkistaa mahdollisimman aikaisin ennen tapaamista, kuitenkin viimeistään samalla, kun asialista lähetetään tapaamisen osallistujille.
Tapaamisista tulisi pitää pöytäkirjoja sellaisella tarkkuudella, että yleisö voi pöytäkirjan perusteella ymmärtää, mistä aiheista tapaamisessa keskusteltiin ja mitä niistä päätettiin.
Mikäli tapaamisesta ei pidetä varsinaista pöytäkirjaa, tulee tapaamisen kulusta saada pyydettäessä siihen osallistuneen julkishallinnon edustajan muistiinpanot ja selvitys.
4. Tapaamisissa esitetyt dokumentit julki
Kaikki tapaamisiin liittyvät dokumentit tulisi julkaista samaan aikaan kuin ne välitetään tapahtumaan osallistuville tahoille. Dokumentit, joita jaetaan tai näytetään vasta tapaamisessa, tulee julkistaa pöytäkirjojen yhteydessä vaikka ne eivät olisi sellaisen varsinaisena liitteenä.
5. Julkisen osallistamisen materiaalit julki
Julkisten kuulemisten tai muiden osallistavien prosessien yhteydessä kaikki niiden aikana annetut aiheeseen liittyvät lobbaajien, järjestöjen ja kansalaisten kannanotot ja dokumentit tulee oma-aloitteisesti julkaista.
Mikäli kansalaisille annetaan mahdollisuus osallistua anonyymisti prosessiin, ei samaa mahdollisuutta tule antaa lobbaajien edustajille, mikä edellyttää pakollista ja kattavaa lobbaajarekisteriä.
Kaikki palaute oikeushenkilöiltä pitäisi julkaista nimellisenä. Myös palaute oikeushenkilöiltä, jotka eivät ennestään ole lobbaajarekisterissä tulisi julkistaa nimellisenä, sillä lobbaajarekisteri ei voi koskaan olla täysin ajan tasalla. Pienyritysten ja järjestöjen edustajat eivät myöskään välttämättä ole tietoisia lobbaussäännöksista eivätkö ole rekisteröityneet ennakkoon lobbaajarekisteriin. Julkishallinnon toimijan tulee oma-aloitteisesti julkaista kaikki julkisessa osallistamisessa kerätty aineisto ja kertoa, kuinka palaute on otettu huomioon päätösvalmistelussa.
6. Päätöksiin vaikuttaneet tiedot julki
Päätöksentekoprosessiin voivat eri voimakkuudella vaikutttaa lukuiset dokumentit ja tiedot, joista kaikkia ei välttämättä voida pitää relevantteina lopulliseen päätöksen kannalta. Yleisölle on kuitenkin tarjottava pääsy kaikkeen siihen tietoon ja argumentteisin, joilla kutakin päätöstä on perusteltu.
7. Intressien ilmoittaminen
Julkishallinnon edustajat, joiden henkilökohtainen tai yksityinen etu voi vaikuttaa päätöksentekoon on velvoitettu ilmoittamaan siitä etukäteen. Ilmoitusvelvollisuus koskisi sellaisia maksettuja ja vapaaehtoisia toimia sekä luottamustoimia ja työtehtäviä, joilla voisi olla vaikutusta julkisen tehtävän suorittamiseen. Jäsenyydet ja muut liitokset organisaatioihin, jotka voivat vaikuttaa tehtävän suorittamiseen tulisi myös ilmoittaa. Liitännät tulisi ilmoittaa aloittaessaan tehtävässä, ne tulisi päivittää säännöllisesti tehtäviä suorittaessa sekä aina, kun niihin on tullut muutoksia. Intressien ilmoittaminen tulisi tehdä oma-aloitteisesti ja ne tulisi tarjota koneluettavana avoimena datana. Tarkemmin aiheesta on kirjoitettu OGD-standareissa.
8. Eduskunnan ja ministeriöiden kulunvalvonnan lokitiedot avoimeksi
Eduskunnan ja ministeriöiden kulunvalvonnan lokitiedot tulisi julkaista siten, että yleisö voi seurata, kuinka aktiivisesti eri tahot lobbaavat eduskuntaa ja ministeriöiden virkamiehiä, ja keitä heitä tapaavat.
Jos lobbaajien tiedot ovat avoimessa rekisterissä, voidaan tiedot linkittää siihen. Tarkempi vierailun syy voidaan kirjata kulunvalvonnan lokitietoihin. Se ei kuitenkaan korvaa tarvetta julkaista tarkempia tietoja tapaamisista, kuten edellä on linjattu.
II. Julkisen päätösvalmistelun seurantapalvelu
Julkisen päätösvalmistelun seurantapalvelu mahdollistaa yleisölle yksittäisen päätöksen tai lainvalmistelun tilanteen seuraamisen ja pääsyn kaikkeen relevanttiin dokumentaatioon kyseiseen prosessiin liittyen, mukaan lukien lobbaajien ja etujärjestöjen toimittamaan dokumentaatioon.
Tietoon tulisi päästä käsiksi yhdestä paikasta, sen tulisi olla ajantasaista ja siitä tulisi saada halutessa halytyksiä, kun prosessi etenee. Kansalaisille voidaan tarjota myös mahdollisuus tilata hälytyksiä tulevista tilaisuuksista, kuulemisista ja muista vaikutusmahdollisuuksista haluamiinsa aiheisiin päätös- tai lainvalmisteluasioihin liittyen.
Julkisen päätösvalmistelun seurantapalvelun tulisi arkistoida tiedot ja vaiheet, joilla tiettyyn päätökseen tai lakiin päädyttiin.
III. Kesken eräisten asioiden julkisuudesta
Monien maiden julkisuuslainsäädännössä on säädetty poikkeus, jonka perusteella voidaan keskeneräiset asiat pitää poissa julkisuudesta päätösvalmistelun aikana. Usein tätä poikkeusta käytettäessä otetaan huomioon asiaan liittyvä yleinen intressi. Toisin sanoen, julkisuuden aiheuttamaa mahdollista haittaa päätösvalmisteluprosessille punnitaan tapauskohtaisesti yleiseen intressiin, joka edellyttää avointa, läpinäkyvää ja vastuullista päätöksentekoa. (Huom. Suomessa ei tälläistä poikkeusta julkisuuslakiin ole säädetty, vaan keskeneräisiinkin prosesseihin liittyvien asiakirjojen tulee täyttää jokin varsinaisista salaamisperusteista).
Esimerkkeja perustelluista syistä salata valmisteilla olevia päätöksiä ovat tilanteet, joissa julkinen lisenssin myöntämistä tai hankintaa ollaan päättämässä. Hakuajan päättymisen ja lopputuloksen julkistamisen välillä ei ole tietenkään mielekästä julkaista dokumentteja, mutta julkistamisen yhteydessä tulisi julkistaa kaikki tarjoukset ja sopimusehdot. Legitiimi suoja päätöksentekoprosesseille on pääsääntöisesti ajallisesti rajattu, minkä jälkeen kaikki tieto tulisi tulla jälkikäteen avoimeksi.
On myös tärkeää turvata hallinnon sisällä “tilaa ajatelulle” varsinkin päätösvalmistelun aikaisimmissa vaiheissa. Muutoin riskinä on luovan ajattelun ja ideoinnin vähentyminen hallinnossa. Vapaa ideointi ja kaunistelematon keskustelu liikkeelle lähtevistä valmisteluprosesseista on arvokasta, mutta päätösvalmistelun aikaisilla vaiheilla ei kuitenkaan ole mitään erityistä suojaa, joka erottaisin niiden julkisuusaseman. EU:n tuomioistuin on vahvistanut, että julkisuusperiaate koskee kaikkia valmistelun vaiheita: “… pelkästään se, että julkistamista koskeva pyyntö oli tehty hyvin varhaisessa lainsäädäntömenettelyn vaiheessa, ei ollut riittävää, jotta kyseistä poikkeusta voitaisiin soveltaa.”
Julkisella valmistelulla on lisäksi yleisesti hyväksyttyjä päätöksentekoa parantavia vaikutuksia. Se varmistaa, että kaikki relevantit faktat ovat tiedossa ja samalla pienentää riskiä, että tietyt yksityiset intressit saisivat liikaa painoarvoa.
Täysi läpinäkyvyys kaikkeen julkiseen päätösvalmisteluun liittyvään lobbaustoimintaan on siis oleellista. Myös toimijoiden tasavertaisen kohtelun kannalta on oleellista, että kansalaisjärjestöillä ja yleisöllä on pääsy samaan tietoon kuin lobbaajilla.
Nykyaikainen avoin hallinto edellyttää, että päätösvalmistelu on niin avointa kuin mahdollista tukien maksimaalista osallistavuutta ja vastuullisuutta.
—-
Joonas Pekkanen
Open Knowledge Finland ry:n hallituksen jäsen, Open Democracy -työryhmän jäsen
Avoin ministeriö ry:n puheenjohtaja
Tämä kirjoitus perustuu Access Info Europe -järjeston 12.12.2013 julkaisemaan suositukseen. Lisätietoja Access Info Europe -järjestön laatimasta suosituksesta:
Victoria Anderica Caffarena
Legal Researcher and Campaigner
Access Info Europe, Madrid
+34 913 656 558, +34 606 592 976, skype: victoria.access-info
http://www.access-info.org/